本文原载于《两岸视点》年5月刊（总第58期），转载请务说明

蔡英文上台两年多来，完全告别马英九时期“从中国走向世界”的策略，转而谋求“从世界走向中国”，将对外关系的位阶置于两岸关系之上，妄图在不妥善处理两岸关系前提下就大力拓展台湾对外关系。但一系列的事实证明，蔡英文当局错误的策略只会把台湾对外关系引上一条“不归路”，台湾不但接连失去了巴拿马等三个重要“邦交国”，在参与世界卫生大会（WHA）等方面也是四面碰壁，不得其门而入。未来蔡当局要想实现突围，早日走出对外关系的困境，避免在两年后的“期末考试”时再度上演“交白卷”的尴尬结局，唯一的化解之道就是早日接受以一个中国原则为核心的“九二共识”，舍此别无它途。蔡当局若继续在错误的道路上执迷不悟，无意悔改，那么台湾对外关系只会更趋萎缩，蔡英文自身的执政困境也将进一步加剧。

继多米尼加5月1日宣布与台当局“断交”后，布基纳法索24日突然宣布与台“断交”，这是台当局1个月内“断交”的第2个“友邦”，也是蔡英文上任2年以来的第4个，台湾所谓的“邦交国”仅剩18个。蔡英文当晚紧急率众召开记者会，全程毫不自省，反而恼羞成怒地攻击大陆对台“外交打压”

文/钟厚涛

（一）力图“挟美抗陆”，但与美国实质关系却高开低走

马英九执政时期，全面奉行“亲美友日和陆”策略，有意在美国、日本和中国大陆三者之间玩弄平衡战术。现在回顾来看，这种策略的确给台湾带来了巨大的现实利益，台湾当时利用自身的战略优势，在美日陆之间基本维持等边距离，取得了以小搏大的显著效果，美日陆对当时的台湾当局都投以青睐的眼神，最大限度地进行争取和拉拢，在这一过程中，自然也给台湾带来了巨大的现实资源。马英九的这一策略，当时不但在国际社会广受好评，就是在岛内也深受民众认可。当时几乎任何一项对于马英九施政满意度民调数据都显示，两岸关系和对外关系一直是民众对马评价最高的两项内容。

但蔡英文上台后，却完全抛弃马英九时期“亲美友日和陆”策略，转而谋求“挟美日抗大陆”，妄图通过一边倒向美日、拥抱美日大腿来达到狐假虎威的效果，以为站到了美日的背后就可以与美日联手来向中国大陆施压。为了达到这一目的，蔡当局将与美日等大国实质关系一直视为台湾对外关系的重中之重，投入主要“外交”资源全力强化对美和对日关系。

蔡英文甫一上任便展开为期9天8夜的“英翔专案”，访问“友邦”巴拿马及巴拉圭，并过境美国。她在美东时间24日抵达美国迈阿密，有许多侨胞在其下榻饭店外举牌抗议

在对美关系方面，蔡英文在特朗普胜选后不久，就通过各种游说和公关工作，利用特朗普当时对台湾问题了解较少、政治敏感度不高的特点，取得与特朗普通话的机会，这也完全打破了年台美“断交”以来形成的历史惯例，被岛内绿营媒体自诩是对外关系发展史上“最重大的突破”。特朗普正式走马上任后，蔡英文当局继续提升对美关系，通过声称愿意融入美国主导的“印太战略”、强化对美投资等方式，来博取特朗普政府好感，美台关系由此也呈现出小步快跑、加速行进的特点，不断层层推进。标志性事件则是所谓“与台湾交往法”的出炉，这一法案能够在美参众两院均无异议通过并被特朗普签署生效，与蔡英文当局的幕后推动息息相关。

另外以美台军事合作为例，美国在年向台发起14.2亿美元军售之后，年又签发对台转移潜艇技术“营销核准证”，同意以商业销售方式对台“潜艇自造”计划提供支持，此外在美“国防授权法案”“国防授权法案”中，都多次炒作要拉高美台高层军事人员往来、美台军舰互泊等议题。但整体观察，蔡英文当局对美关系基本上属于“剃头担子一头热”，完全是台当局对美贴靠，而美国的回报多是“口惠而实不至”。

事实上，特朗普政府的对台军售，其具体内容和金额在奥巴马时期都已经确定完毕，特朗普不过是照表操课而已，很难说是体现了特朗普政府的意志。就“国防授权法”而言，特朗普在签署法案的当日，就对其中的涉台内容等章节紧急做出了一个排除性声明，声称对于这些条款未来是否会执行，将持保留态度。

特朗普的这种表态，无疑是向外界发出了明确的信号，那就是在台湾问题上，美国政府不会接受国会“亲台势力”的压力，更不会随蔡英文当局而起舞。事实上，美国之所以现在有部分势力偶尔向台湾示好，其根本目的并非“真的要为台湾好”，而只是想把台湾作为一个棋子，通过炒作台湾议题来向中国大陆搏取更多筹码而已。所以美国“亲台”势力的各项动作表面看似是“爱台湾”，但最终的效果却会是“害台湾”。蔡英文当局若甘当美国“以台制华”的马前卒，终将被历史的车轮无情碾压。

（二）与日本政治互信有所增强，但难以突破台日关系天花板效应

在对日关系方面，蔡英文完全奉行媚日政策，意图通过高层人员往来、经贸互动等多种方式，全力推动台日实质关系稳步提升。年1月1日，日本将对台窗口“日本公益财团法人交流协会”更名为“日本台湾交流协会”，岛内媒体称这是日台“断交”后的“最大突破”。5月17日，台湾也相应将对日窗口“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”。“日本台湾交流协会”代表沼田干夫称，双方更名有助于日台“团结一心”“建立起世界少见的友情”。此外，蔡英文当局还积极谋划将“台北驻日经济文化代表处”更名为“台湾驻日经济文化代表处”，以进一步凸显台湾的“政治实体地位”。同年3月，日本总务副大臣赤间二郎参加了在台北市举办的“多彩日本”活动开幕式并发表演讲，这是年台日“断交”以来日本赴台的最高层级现任官员。年3月，台湾花莲地区发生地震后，安倍也积极作秀，专门发信给蔡英文，直接称蔡为“总统”，引发岛内绿营媒体一片狂欢。

年9月27日，蔡英文在“总统府”接见“日本台湾交流协会”会长大桥光夫，并就台日关系交换意见

在经济社会文化等层面，台日关系也有明显推进。日本是台湾第三大贸易伙伴及外资与技术的主要来源之一，而台湾是日本第四大贸易伙伴，双方年贸易总额为亿美元，年继续保持增长态势，同期增长4%左右。年11月，台日在东京举行“第42届台日经济贸易会议”，意图推进双方在经济、贸易、知识产权、关税等各个重要领域的全面合作。此外，美国退出TPP后，日本发起成立CPTPP，意欲进一步强化日本在亚太区域经济整合进程中的主导地位。台湾当局对此表示，将全力争取参与CPTPP下一轮谈判。日本官房长官菅义伟表示，“对台湾表示欢迎，并将为台湾提供必要信息”。在人员往来方面，双方关系也显著升级，年双方人员交流总数突破万“大关”，再创历史新高。

台日关系虽然取得了一些“成就”，但毋庸讳言，双方关系中的“雷区”和“暗礁”却并未被解除，双方在钓鱼岛、冲之鸟礁、慰安妇等敏感议题上，蔡英文当局虽然故意回避，但这种鸵鸟心态根本无助于问题的解决，台日之间依然矛盾重重。特别是在日本受核辐射污染地区农产品出口问题上，日本已经对蔡英文相当不满，如果蔡英文当局继续久拖不决，日本估计会对蔡英文“施以颜色”。但如果蔡英文迫于日本压力，开放核食进口，则势必会引发民众反弹，并直接连累民进党年县市长选举和年“大选”。所以对于蔡英文而言，究竟是要继续媚日，还是要讨好岛内民众，将成为她未来政治考量中的一个两难选择。

更重要的是，随着中日关系的逐渐回暖，日本对于台湾问题的态度也有所转变。今年5月日本首相安倍在与中国国家总理李克强会晤时明确表示，“只维持与台湾在经济事务方面的联系”“不在政治上与台湾发生关系”。这等于是给日台关系划下了一道明确的红线，未来无论蔡英文当局如何向日本贴靠，都很难突破这道红线的限制。

（三）四次“出访”“邦交国”，却接连失去三大“友邦”

“邦交国”数量一直是台湾当局维持“台湾是独立政治实体”假象的重要依托，对于始终念念不忘“ 党纲”的蔡英文而言，意义尤其重要。年6月底蔡英文上台刚刚满月时，就紧急奔赴拉美展开“英翔专案”，专程访问巴拿马，以期能够维系住与巴拿马的“邦交”关系。但仅不到一年之后，年6月13日，巴拿马总统瓦雷拉无预警式宣布与台湾“断交”，引发岛内朝野一片错愕。巴拿马与梵蒂冈并列为台湾两个最重要的“友邦”，两相参照而言，梵蒂冈的宗教象征意义巨大，但巴拿马的实质意义更大，台巴“断交”对蔡当局的心理冲击自然也更大。

更为重要的是，巴拿马与台“断交”，彻底宣告了蔡英文当局“倚美固邦”策略的破产。巴拿马与美国有着千丝万缕的关系，巴拿马运河一度被美国所掌控，巴拿马也被外界视为美国的“后花园”。蔡当局维系与巴拿马关系的一个重要意图，就是希望能够借助美国的力量来继续推进。在蔡当局看来，美国对巴拿马具有强大的影响力，台湾只要抱住美国“大腿”，美国就会向巴拿马施压，要求其不与台湾“断交”。

现在的事实证明，所有的一切不过是蔡当局的虚妄幻想罢了。美国在处理台湾问题时，从来都是把台湾问题视作中美关系中的一个棋子而已。目前特朗普已经公开承诺将会恪守“一中政策”，而且中美需要在朝核等诸多全球性议题上密切合作。在中美关系大局底定的情况下，即使美国对巴拿马有一定的影响力，但估计也不愿意因为台湾问题来冲击中美关系。所以蔡当局指望利用美国影响力来维持与巴拿马等“邦交国”关系的做法，完全是缘木求鱼、南辕北辙。

年6月13日，外交部外长王毅和巴拿马副总统兼外交部长伊莎贝尔·德圣马洛在北京签署两国建立外交关系的联合公报

年蔡英文两次出访，分别对洪都拉斯、尼加拉瓜、危地马拉、萨尔瓦多、马绍尔群岛、图瓦卢和所罗门群岛等国进行访问，年蔡英文又马不停蹄地到非洲斯威士兰出访，意图巩固台湾与这些国家关系。蔡当局还借“双十庆典”等时机，加大对“友邦”元首邀访，促成海地、图瓦卢、所罗门等国元首访台。此外，蔡当局还竭力加强对“邦交国”的经贸投资，在农业、教育、医疗、基础设施等领域也给予多方“援助”，以扩大双方利益连接面，减少这些国家与台“断交”意愿。

但无论蔡当局如何使出浑身解数，“邦交国”数量日渐下滑已经成为不可逆的一种发展态势。随着圣多美和普林西比、巴拿马以及多米尼加纷纷弃台而去，目前台湾仅剩下19个所谓“邦交国”，其中大部分国家早已对台“离心离德”，台湾整个对外情势也已经岌岌可危。也正是由于这种原因，年元旦刚过，蔡英文应该就指派其副手陈建仁展开新一轮的“出访”，紧急奔赴拉美地区，妄图维系住台湾与这些国家已经摇摇欲坠的关系，防止“邦交”版图的进一步崩裂。

（四）新南向沦为“新难向”，蔡当局南进策略全面遇阻

蔡英文在年“大选”竞选期间，就主动抛出“新南向”政策，意图全面强化与东南亚10国、南亚6国、澳大利亚和新西兰共18个国家的关系。在过去两年中，蔡当局紧紧围绕经贸合作、人才交流、资源共享、区域连接等四大面向，专门投入财政预算72亿新台币，全力强化与“新南向”对象国的实质关系，并取得一定“进展”。以人员往来为例，为进一步吸引“新南向”对象国到台湾旅游，蔡当局密集推出免签、设立服务据点等多项举措，目前台湾已经对马来西亚、新加坡、文莱、泰国等国实行30天免签，对菲律宾实行14天免签，对新西兰、澳大利亚等国实行90天免签，并对印度、越南、印尼、缅甸、柬埔寨和老挝等国放开多次入境签。另外，蔡英文当局还已经与越南签署“观光合作协定”，并准备将此模式推广至其他“新南向”国家。台“观光局”还在马来西亚、新加坡和泰国设立观光服务据点。年1至8月，“新南向”国家民众赴台游人数超过万人次，较去年同期大幅增长36.04%。其中越南赴台游人数年1至10月份为31万人，较年同期的15万人，增长幅度高达.98%。另外，菲律宾和泰国赴台游人数也都已经超过22万，增长幅度分别为68.63%和59.28%。

不过从整体来看，蔡英文当局“新南向”政策所取得这些“成绩”是在全球经济回暖的背景下完成的，或者说是经济自身发展规律的表现，而不是“新南向”政策产生了多大的效果。事实上，东南亚、南亚等国对于台湾当局的“新南向”政策大多兴趣有限，相较于台湾而言，他们更愿意强化与中国大陆的关系，因为中国大陆目前对世界经济增长贡献率超过30%以上，已经成为世界经济成长的最大引擎。若是因为顾及所谓“新南向”政策而伤及与中国大陆的经贸关系，无法搭上中国大陆经济增长的“快车”，显然是得不偿失。另外，蔡英文当局在推进“新南向”政策时，还妄想达到“以经促政”的目的，通过强化与其他国家和地区的经贸往来来带动与这些国家实质关系的提升，这无疑是在触及国际社会的“一个中国”原则红线，因而也引发了很多国家的警觉和反感。

也正是由于这种原因，宋楚瑜率领台湾部分人员在出席年APEC峰会时，才对台湾当局的“新南向”政策只字不提，因为他知道，所谓“新南向”对于其他国家而言，吸引力微不足道，不值一提。另外，更让蔡英文感到难堪的是，她年上台后不久就大张旗鼓设立的“新南向办公室”仅在一年多后就“寿终正寝”，在年年底宣布裁撤。离开了制度化保障，再加上东南亚、南亚等国也不“买账”，“新南向”政策还能走多远，前景并不明朗。回顾历史可以发现，李登辉、陈水扁时期就曾多次推行过“南进”或“新南进”政策，但最后都铩羽而归，以失败告终，许多台商赔得血本无归，至今想起此事依然心有余悸。历史殷鉴不远，蔡英文在李登辉、陈水扁“南进”的老路上究竟能走多远，值得怀疑。

结语

蔡英文上台后台湾对外关系困境明显加深，除了上述论及的“邦交国”、台美、台日和“新南向”之外，在台湾参与国际组织议题上面也有明确的体现。之前台湾曾经连续八年参加世界卫生大会（WHA），但在年和年却不得其门而入，被排除在会场之外。台湾参与第23届联合国气候变化纲要公约（UNFCCC）缔约方大会的规模也被显著压缩，不但只能以民间的非政府组织名义参与，而且无法进入主会场，只能在一些分会场区域活动。此外，台湾的一些非“邦交国”也主动降低了与台湾关系的层级。例如，尼日利亚要求台驻该国机构削权减人、摘牌更名、迁出首都，并禁止尼政府官员同台湾发生任何官方往来。

阿联酋、约旦、厄瓜多尔和巴林等国也要求台将驻该国机构更名，将“中华民国”或“台湾”等字样改为“台北”。斐济则直接彻底裁撤驻台机构，“不留一人一物”。这些国家与台经贸往来、人员交流等颇为密切，此番动作又颇具政治象征意义，对蔡当局构成强力冲击。展望未来，如果蔡英文当局继续拒不接受体现“一中原则”的“九二共识”，台湾对外关系只会更加被边缘化，岛内民众对于蔡英文的不满意度也会持续升高。近期台湾民意基金会等机构民调数据显示，岛内民众对于蔡英文对外政策的不满意度高达53.5%，远远高于满意度。未来蔡英文当局若想摆脱对外关系困境，唯一的化解之道就是早日接受“九二共识”。中国大陆曾多次表示，愿意在两岸同属一中的基础上，就台湾参与国际组织等问题与台湾当局协商，并做作出合情合理的安排。如果蔡英文当局能够认清现实，早日对两岸政策做出根本性调整，台湾对外关系或许还有新的转圜的可能。（作者系中国社科院台湾研究所副研究员、博士）

编辑：迪迦