（一）土地的概念内涵

国土空间用途管制是更具有中国特色的概念，国际上广泛采用的是土地用途管制。而且，中国化的国土空间用途管制，从根本上说是源于土地用途管制的。因此，必须首先充分认识土地的概念内涵及其属性。目前，国内外学者对土地概念内涵的理解还不完全一致，但都认同土地是一个复合系统，是在一定的时空范围内，由若干个相互作用、相互依赖的要素，例如气候、地貌、水文、植被等，有规律组合生成具有特定结构和功能的有机整体。

1）国际组织的土地定义。年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰瓦格宁根（Wageningen）召开的土地评价会议上，专家们拟订的土地定义为：“土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响。”年，联合国粮农组织制定的《土地评价纲要（AFrameworkforLandEvaluation）》采纳了上述观点，进一步明确指出：“土地是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。”（FAO，）联合国防治沙漠化公约（UNCCD，）指出：土地是地球表层一定范围的地域，由这一表层上下直接的生物圈的所有属性组成，包括那些近地表的气候、土壤和地形、地表水文（包括浅湖泊、河流、沼泽和湿地）、近地表沉积层及相关的地下储藏、植物和动物种群、人类居住模式，以及人类过去和现在的活动导致的自然结果（梯田、水短缺、排水结构、道路、建筑物）等。

2）国外专家的土地定义。经济学家伊利和巴罗维等认为：土地是指大自然无偿地资助人们的地上、水中、空中、光和热等物质和力量，是自然的各种力量的综合，是地球表面的自然和人工资源的总和（伊利等，；巴罗维，）。肯特（Kent）从法律概念上对土地的定义是：“土地不仅包括地面或土壤，而且也包括附着于土地的任何东西，不管是自然长成的，如草和树木，还是人工造成的，如房屋以及其他建筑物；它所包括的范围向上或向下是无限度的，以致可以包括地上或地下的每样东西。”澳大利亚学者克里斯汀（C.S.Chrestin）等人在其所著的《综合考察方法论》一书中曾指出：“土地一词是指地表及所有它对人类生存和成就有关的重要特征”，“必须考虑土地是地表上的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层，并包括动植物群体以及过去和现在与土地相联系的人类活动”（刘卫东，）。Sombroeketal.认为，土地既包含了土壤、地形、气候、水文、植被、动物群落等，同时也包含了管理方式的改进，是系统的组合（FAO，）。

3）国内专家的土地定义。国内多数专家认为，土地是地球陆地表面上由地貌、土壤、岩石、水文、气候等自然要素和人类过去与现在活动成果集合而成的自然历史综合体（陈百明，；刘卫东，；吴次芳等，）。它“是由耕地、林地、牧地、水地、市地、工矿地、旅游地和特种用地等生物成分和光照、土壤、空气、温度等非生物成分共同组成的，借助于能量和物质流动转换而形成的不可分割的有机整体”（王万茂，）。

总体上看，土地作为地球表层中物理过程、化学过程和生物过程最为活跃的层次，处在岩石圈、水圈、生物圈、大气圈和智慧圈的结合部，是地球生态系统的重要组成部分。土地系统中各组成要素都有其不可替代的地位和作用，土地的性质和用途取决于各组成要素的综合作用，而不从属于任何一个单独要素。整体性是土地系统的突出特点，土地的性质和规律存在于全部要素的相互联系和相互作用之中。国土空间用途管制的制度设计，必须充分考虑土地系统的空间性、整体性、互动性及其复杂性特征。

（二）土地的功能属性

土地功能是指土地能够满足人类个体或群体某种需求或欲望的一种属性。年，联合国亚太经济社会委员会（ESCAP）认为土地具有9大功能，分别是：①生产功能。通过种植业、畜牧业、水产业直接或间接地产出生物量提供生活的支持物质，如食物、饲料、纤维、油料、木材和其他为人类使用的生物物质。②生命的环境功能。通过提供生物栖息地和地上、地下植物、动物和微生物基因库，是陆地生物多样性的基础。③气候调节功能。是温室气体的源和汇，共同决定全球的能量平衡（太阳的放射性能量的反射、吸收和转换）和全球水循环。④水文功能。规范着地表水和地下水的储存和流动，并影响它们的质量。⑤储存功能。提供人类使用的原材料和矿物质。⑥废物和污染控制功能。有害物质的接受、渗透、缓冲和转换功能。⑦生活空间功能。为人类居住、工业生产和运动娱乐等社会活动提供物理基础。⑧保育或遗传功能。为储存和保护人类的文化遗产提供媒介，积存过去气候条件和土地利用的信息。⑨空间关联功能。为人们的交通、投资和生产，以及离散的自然生态系统之间提供运动的空间（董祚继等，）。

年，联合国粮农组织和环境规划署在《土地的未来》一书中提出了土地的10大功能，主要包括：①为个人、群体或社会储存财富。②生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质。③植物、动物和微生物的栖息地。④是全球能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素，为温室气体提供一个源和一个接收器。⑤调节地表水和地下水的储存和流动。⑥人类使用的矿物和原料的储存场所。⑦化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器。⑧提供居住、工业和娱乐空间。⑨保存历史或史前记录（化石、过去的气候证据、考古遗迹等）。⑩促进或制约动物、植物和人类在区域间的迁徙。

除了以上两大国际组织阐述的土地功能以外，笔者认为土地还具有政治功能、文化象征功能、商品交换功能、保障稳定功能和区域发展功能等。概括来讲，土地具有以下12大基本功能：

1）生产生活功能。土地具有为人类提供衣食住行的基本生产生活功能。土地是人类居住、休息、娱乐和工业生产的场所，为各种建筑和构筑物提供了建设基地，是人类社会生存的基本空间。土地提供了98%的人类食物，整个人类就是通过土地的生产不断繁育和演化的。没有土地，人类社会可能就无法存在。土地能够涵养水源，蕴藏有丰富的金属和非金属矿产资源，为人类从事生产和生活提供了必不可少的物质条件。土地是人类和其他生物生存的载体和活动空间。

2）财富增值功能。土地具有资产的特征，是一切财富的源泉。在《辞海》中土地被解释为“资财的来源”。正如威廉·配第所说：劳动是财富之父，土地是财富之母。随着对土地需求的不断扩大、基础设施和环境条件的改善，地价总体上呈上升趋势，土地作为财富增值的功能表现得日益明显。因此，土地具有储存个人、群体或社会财富的功能，而且能获得储蓄和增值的功效。

3）生命健康功能。土地是地球生态系统的重要组成部分，是生物和非生物之间能量、物质、信息、价值交换的场所和载体，是植物、动物和微生物的栖息地。进入土地的污染物质在土体中可通过扩散、分解等作用逐步降低污染物浓度，减少毒性；或经沉淀、胶体吸附等作用使污染物发生形态变化，变为难以被植物利用的形态存在于土地中，暂时退出生物小循环，脱离食物链；或通过生物和化学降解，使污染物变为毒性较小或无毒性甚至有营养的物质；或通过土地掩埋来减少工业废渣、城市垃圾和污水对环境的污染。据报道，如果处理得当，土地对BOD、COD、TOC3项有机污染物的净化效率可达80%以上。因此，土地的净化作用使其对人类的生命健康具有一定的维护功能。当然，土地的净化作用是有限的，必须在其容许的范围内进行。

4）生态源汇功能。土地是在地球生态系统中对各种生物起到动力作用的“源”物质，各种生物也就自然成为土地作用的对象———“汇”。对于地球生态系统的生物地球化学循环，土地是不可或缺的载体和媒介。土地是全球生态系统能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素，能够调节地表水和地下水的储存和流动并影响它们的质量，是温室气体的源和汇。表土是主要的陆地生态系统碳库，全球0~厘米深度土壤有机与无机碳库储量约为拍（P）克，约是大气碳库的3~4倍，是植被系统中的5倍。土壤碳库储量较小幅度的变动，都可通过向大气排放温室气体直接导致大气二氧化碳浓度升高，从而以温室效应影响全球气候变化。CH4是水田最主要的温室气体，对温室效应的贡献达19.0%~22.9%；水田的另一主要温室气体是N2O，其温室效应是CO2的倍，温室效应贡献率为5%，而且它对臭氧层有间接破坏作用（张玉铭等，）。土壤是一个生物原生地和基因存储库。土壤中存在庞大的微生物群落，是土壤中绝大多数转化过程的驱动力。据估计，细菌在耕作层中约有千克/公顷，真菌有千克/公顷。继细菌和真菌之后的土壤原生动物，目前已命名的有余种，生物量巨大。据统计，在1克肥沃土壤中，原生动物可多达万个（宋碧玉等，）。

5）政治发展功能。政治的本质是权力、权利和利益关系的总和。土地作为人类生存的基础，始终是国内外政治关系的热点所在。一些发达国家由于拥有充裕的耕地资源，生产了世界粮食的2/3，它们垄断了短缺食物，并从中谋取政治利益。在当代社会，土地问题可以构成现代社会中政治、经济、军事乃至文化发展等领域中基本矛盾冲突的背景。例如，约旦河两岸和加沙地带的土地归属是自年以来巴以纷争的重要焦点之一。不仅如此，土地配置的公平与效率问题，直接与土地利用及管理的制度相联系，这是政治学研究的敏感问题。土地的生产和再生产，本质上是一种空间生产和再生产的过程。正如空间政治学派的创始人列菲弗尔（H.Lefebrve）指出的那样：“空间是政治的。排除了意识形态或政治，空间就不是科学的对象，空间从来就是政治的和策略的……空间。”（Lefebrve，）所有这些土地功能，都会对政治发展起到重要的影响作用，而且内生为政治发展的核心元素之一。

6）保障稳定功能。农地生产收入在农民的收入结构中占有不可或缺的地位。正是由于土地和农业收入的存在，农村劳动力的再生产才得以顺利、有序和低成本地进行。农地能给农民提供最基本的生活保障和稳定的就业，避免城市出现贫民窟，从而凸显土地的社会稳定功能。巴西无地农民运动充分说明了土地的保障稳定功能。年6月11日至15日，第五届巴西无地农民运动大会在巴西首都巴西利亚召开。这是拉丁美洲最大的社会运动，也是世界上最重要的基层运动之一。上百万的农民家庭面临着失业的困扰，因为没有耕地而饱受饥饿。

7）景观美学功能。土地的结构、纹理和形态不同，形成了各种丰富多彩的景观。秀丽的群山，奔腾的江河，飞泻的瀑布，无垠的沃野，悬崖幽谷，奇峰怪石，清泉溶洞，千姿百态。田园中流淌着清澈的小溪，各种小动物在土地上自由生息，有着生机盎然的自然格局。丰饶的土地自然景观，为人类提供了丰富的风景资源和美学感知及意象。

8）历史记载功能。土地是一个自然历史综合体。它不仅记录了地球环境变化的众多自然历史信息，也埋藏了人类活动的大量历史文化遗迹，如化石、过去的气候证据和人类遗迹等。黑土地上的先民遗迹、洛川黄土的地质遗迹、河姆渡的水稻遗迹、江南良诸的丝绸遗迹等，都充分表现了土地具有很好的历史遗产功能。自公元前年起，在横跨危地马拉、贝利兹、墨西哥、洪都拉斯和萨尔瓦多部分地区的中美洲心脏地带，逐渐发展起一个以农耕为唯一社会支撑的文明，它以其所拥有的、比欧洲足足先进了10个世纪的数学天文知识，为人类文明发展历史所永远铭记。这就是与传统所说的世界古代四大文明———古埃及、古希腊、古印度和古中国可以并驾齐驱的玛雅文明。在大约8世纪中后期玛雅文明突然消失，现当代人类只能从土地的研究中恢复其历史的真面目。

9）文化象征功能。土地不仅仅是一个物质空间。它是多维的，有历史、有时间、有文化。在社会实践中，土地是一种体验文化的媒介。在传统中国民众的心目中，天地具有至高无上和神圣的性质，土地庙信仰源于对土地的崇拜。“社祭”是中国自古以来土地崇拜的表达方式，历代帝王仍按照春祈秋报的时间固定对于社的祭祀。土地空间具有象征功能，美国波士顿贝肯山地区的土地、中国杭州西湖周边的土地，都被赋予了一种价值象征属性———传统、威望、地位，使之一直能够吸引众多上流社会的人来此居住。

10）商品交换功能。土地具有使用价值和交换价值，可以进入商品流通。同其他商品的交换一样，土地买卖是经常进行的经济社会活动。通过市场交易，不同主体可以进行土地产权流转，进行货币交换。区位、环境、社会、经济、政策、基础设施、公共设施、心理、国际政治等因素都会强烈影响土地的交易价格和数量，从而使土地呈现不同的商品交换功能。

11）人口迁移功能。土地的数量、质量、类型、结构、功能、区位等直接影响人口的承载类型和承载量，以及不同类型人口的发展机会。所有这些因素，都成为影响人口迁移的重要因素之一。例如，由于土地适宜性的区域差异，在人口迁移规律的支配下，中国历史时期形成了居住于长城以南地区的华夏（汉）族以农耕生产为主，而居住于长城以北与西北地区的非汉民族通常以游牧业为主的人口分布格局。由于土地抵抗自然灾害能力的差异，每次严重自然灾害降临之时，也就是又一场大规模人口迁移之日。改革开放以后，由于土地区位和生产能力的差异，大量中西部地区人口向珠江三角洲和长江三角洲地区迁移，导致人口迁移不但数量剧增，而且迁移的区域流向出现明显的集中化倾向。

12）区域发展功能。区域是地表空间的一个差异化部分。从地域系统角度看，区域实质上是以人地关系为核心的复合系统。在不同的区域系统中，土地资源禀赋、土地生产力、土地适宜性和土地区位等土地特质和功能都有别于外部邻区。不同区域土地再生产和社会再生产的功能逻辑有很大差异，人类活动空间的区域关联、强度、范围、相互关系以及区域在空间上彼此连接与分离的方式也有很大不同，对非均衡发展过程产生的资本主义的全球动力做出的地方反应也有较大差异。因此，土地具有促进或限制区域发展的功能。

从国土空间用途管制角度看，土地的以下功能属性值得特别予以